一、引言
在世贸组织具有约束性的同一个反倾销法律框架下，却并没有因此而消除各国反倾销立法间的千差万别，这不能不反映出经济全球化过程中的多元性、复杂性和漫长性。在世贸组织各成员中，欧盟和美国的反倾销法是历史最长 、最具权威性的。虽然在实体规定上，欧盟反倾销法与美国反倾销法具有较高的同一性，但是，由于整个法律体制的差异、法律文化的不同以及机构设置的区别，如果有人将欧盟反倾销法简单地等同于美国的反倾销法，或者认为，只要了解了世贸组织反倾销规则就自然而然掌握了各国的反倾销立法，那就大错特错了。
欧盟反倾销法拥有独特的“公共利益”条款，直译应该是“共同体利益”条款，这是欧盟反倾销法中一个极为重要的条款，而在美国反倾销法中，虽然在实施价格承诺的规定中有一点“公共利益”的影子，却几乎没有“公共利益”的地位。这是欧盟反倾销法区别于美国反倾销法的重要标志之一。而这种区别的原因，实际上是根源于欧美各自不同的法律体制、法律文化、经济发展环境以及不同的机构设置。
1997年，中国在第一次反倾销和反补贴行政立法中，没有引入“公共利益”条款。但是，在实施反倾销调查的裁决过程中也曾出现过对“公共利益”的考虑，例如在对日本冷轧钢板反倾销案中，认定部分型号的钢板没有对国内产业构成损害，并从“公共利益”的角度出发，不予采取反倾销措施。2004年，中国在修改反倾销条例过程中增加了“公共利益”的内容，这反映了中国在选择美国或欧盟的反倾销模式中，又向欧盟靠近了一步。有鉴于此，同时也为了能在中国反倾销实践中正确运用“公共利益”条款，有必要借鉴欧盟的立法和实践，分析“公共利益”条款在中国反倾销法和实践中的作用。
二、欧盟反倾销立法中的“公共利益”条款
欧盟反倾销法（欧盟理事会第384/96号法规，2004年最后一次修改）第21条第1～7款对“公共利益”在实体和程序上作了如下详细规定，也是世贸组织成员的反倾销法中对“公共利益”规定比较全面的：
1．关于采取措施是否符合共同体利益，其裁定必须是建立在对各种利益的整体分析基础上，包括国内产业的利益、用户和消费者的利益；只有当各方都按第2款给予了陈述的机会，才能根据本条款作出裁定。在上述审理中，应特别考虑消除损害性倾销造成的贸易扭曲的必要性，以及恢复有效竞争的必要性。即使在裁定存在倾销和损害的基础上，如果调查当局根据所有材料明确得出结论，采取措施不符合共同体利益，就可以不采取措施。
2．为了能够提供完整的证据，使调查当局在裁定采取措施是否符合共同体利益时能够考虑所有意见和材料，申诉方、进口商、代表进口商的协会、代表用户和消费者的组织，可以在反倾销立案通知规定的时限内，向欧盟委员会登记并提供材料。这些材料或其概要应按规定让其他方能够了解并给予答辩。
3．根据第2款作出反应的各方可以要求听证。只要听证的请求是在第2款规定的时限内提出来的，并说明了为什么在共同体利益方面各方应该得到听证的理由，就应该同意给予听证。
4．根据第2款作出反应的各方可以对实施临时税提出意见。这些意见必须在临时措施实施后的1个月内提交，并且这些意见或概要必须让其他方能够了解并给予答辩，才能够被考虑。
5．欧盟委员会应该对有效提交的材料进行审查，对具有代表性的内容、分析结果以及欧盟委员会自己的意见，应该转呈给欧盟咨询委员会。在欧盟咨询委员会上发表的各种意见综合平衡，应该吸收进欧盟委员会根据第9条提出的任何建议草案中。
6．根据第2款作出反应的各方可以要求披露终裁可能依据的事实和理由。披露这些材料的内容有一定的限度，并且不能妨碍欧盟委员会或理事会的后续裁定。
7．只有得到充分有效的实际证据支持的材料，才能被予以考虑。
三、欧盟引入“公共利益”条款的背景分析
反倾销是针对国际贸易中不公平的贸易行为，即倾销行为而制定的一项贸易法。根据反倾销法的规定，倾销被认为是一种不公平的贸易行为。但是，反倾销法与一般法律相比，具有一个重要的区别，就是除非证明倾销造成了损害，否则不能制裁倾销行为本身。欧盟反倾销法通过引入“公共利益”条款，使得对倾销行为进行制裁的通道增加了第2道“安全阀”，即使调查结果认定存在倾销并造成了损害，但如果征税不符合共同体利益，就不能采取制裁措施。显然，欧盟对于反倾销法所采取的这种安全措施是有重要原因的：
1．原料匮乏是欧洲的弱点
欧洲是老牌的工业发达国家，在资源性的原材料和劳动密集型的初级产品方面严重依赖廉价的进口。因此，如果对这些进口产品采取反倾销措施、征收高额反倾销税，必然会影响到这些产品的用户和下游产业的利益，使下游产品的成本任意性地高出国际市场价格水平，从而影响到下游产品在国际市场上的竞争力。这是欧盟引入“公共利益”条款，防范过度使用反倾销的最重要的原因之一，例如两起棉坯布案，我方通过欧盟用户的游说而获得胜诉，就是很好的证明。
2．平衡贸易保护主义和贸易自由主义的杠杆
欧盟作为世界上主要工业发达国家，其主要工业产品有着广泛的国际市场和巨大的竞争力，因此，虽然在欧盟各成员国间，其经济的发展程度存在巨大的差距，但是，贸易自由主义仍然在欧盟占据主导地位。换言之，对欧盟工业来说，开拓国际市场比保护国内市场显得更为重要。从地缘经济角度看，可以将其分为南部欧洲和北部欧洲，南部欧洲是传统的贸易保护主义而北部欧洲是传统的自由贸易主义。南部欧洲如葡萄牙、希腊、西班牙、意大利和法国，在每一次反倾销裁决上，几乎没有不赞成征税的；而北部欧洲的英国、丹麦、荷兰、瑞典、德国、芬兰和爱尔兰等，则基本上是传统的反倾销反对派，尤其是英国，至今始终扛着自由贸易主义的大旗，很少有在反倾销终裁中投赞成票的，英国的这种贸易自由主义政策甚至到了令人难以置信的程度。从经济实力和出口规模上讲，德国远远超过英国，但是，对于自由贸易主义的执着性，则德国很难与英国相提并论。可以说，在英国，自由贸易主义不是一块陈旧的招牌，而是其基本国策，并积极地影响着北部欧洲的一些成员国。欧盟反倾销法中的“公共利益”条款，正是欧盟北部国家坚持自由贸易主义主张的结果。乌拉圭回合结束前夕，欧盟理事会在讨论反倾销法修改时，其成员国曾经分成泾渭分明的两大阵营，南部欧洲如法国、意大利、西班牙、葡萄牙和希腊，坚持引入“反规避”条款；而英国、丹麦和荷兰等国则坚持第21条的公共利益，最后，作为妥协，英国等为了保住“公共利益”条款，不得不对“反规避”条款给予让步。
3．欧盟各成员国利益的中和
欧盟的“公共利益”条款在法律含义上是考虑与涉案产品有关的各经济利益方的利益平衡，但从其本质上讲，却是为了考虑欧盟各成员国在某涉案产品问题上的利益平衡。从历史上看，欧盟反倾销法很早就引入了“公共利益”条款，但是，欧盟用户和消费者协会在过去的反倾销程序中却并没有合法的权利，甚至都不算合法的利害关系方。从机制上看，裁定是由成员国投票，而用户和消费者协会是无法参与的，他们只能通过自己所属的国家来保护自身利益。这是欧盟“公共利益”条款与其他国家的“公共利益”条款不同的一个重要特点。1989年，在欧盟对中国仲钨酸铵的反倾销案中，欧洲理事会终裁决定不予征税，表面上看是在欧洲共同体中使用仲钨酸铵的用户的利益占了上风，而实际上是小国卢森堡利用“公共利益”条款战胜了大国法国的一个典型案例。卢森堡约有30万人口，是欧洲硬质合金产品的主要成员国，如果欧盟对中国的仲钨酸铵采取反倾销措施，将直接影响到卢森堡硬质合金企业CERAMETAL公司的根本利益。因此，CERAMETAL公司通过卢森堡政府的努力，在当时欧洲共同体11国中争取了多数成员国的支持，阻止了对中国仲钨酸铵征税，这是欧盟从“公共利益”出发不予征税的典型案例，同时也是其“公共利益”条款的胜利。
纵观欧盟的发展史，无论是其成功的经验还是失败的教训，如何处理和平衡好成员国的“公共利益”是其关键。即使是从今天欧盟宪章的制定过程看，最棘手也是最关键的仍然是成员国的“公共利益”问题。由于成员国利益的冲突，包括在反倾销问题上的传统对立，以及在具体涉案产品问题上的产业利益矛盾，需要有“公共利益”条款作为最好的调节和定夺手段。因此，欧盟“公共利益”条款就是解决各成员国如何妥协性地共存和发展。当欧盟各国利益的冲突达到无法平衡时，就常常需要用特殊手段－－第21条解决问题。从欧盟的发展过程可以看到，欧盟各国在利益问题上是合作和矛盾长期共存的，这包括欧盟发达国家和落后国家的矛盾，欧盟小国和大国的矛盾，欧盟出口顺差国和逆差国的矛盾等等。
四、关于欧盟“公共利益”条款的实体分析
欧盟反倾销法在“公共利益”方面没有像针对倾销那样给予一个很明确的概念，根据欧盟“公共利益”条款，可以对欧盟的“公共利益”作概念性的总结：经过总体分析，在涉案产品的欧盟各利害关系方中，被认为是占主导地位的一方的利益，即代表着欧盟的整体利益。
在裁定是否采取反倾销措施时，为了避免或降低反倾销这把“双刃剑”的“自残”作用，专设一道“安全阀”，以便当认定存在倾销并造成损害时仍有可能例外地避免采取反倾销措施，防止因不利于欧盟其他一方的利益导致欧盟在整体利益上受损的后果。因此，欧盟的“公共利益”实际上就是欧盟的整体利益。但是，欧盟的整体利益不是将欧盟各利害关系方的利益简单相加，因为，欧盟各利害关系方的各自利益往往可能是相互冲突的。欧盟的整体利益主要看欧盟各利害关系方的利益孰重孰轻。当欧盟利害关系方中的某一方利益超过任何一方时，这一方的利益便是欧盟的整体利益，也就是法律规定的“公共利益”，而不论该利害关系方是欧盟国内产业的申诉方，还是欧盟进口商，或是欧盟下游产业的用户和消费者。
显然，从这个角度出发可以确定，欧盟“公共利益”并不是国际公法上“公共利益”的概念，与国家和社会的公共安全、公共道德等没有必然的联系，而只是对案件各利害关系方的整体利益的考察和平衡。在程序上，则采取不告不理由利害关系方自己负责举证的责任。
根据欧盟反倾销法，在认定征税是否符合“公共利益”时，规定了3个实体条件：
1．必须在整体基础上对欧盟各种利益进行分析，以便认定采取反倾销措施是否符合欧盟“公共利益”。在欧盟的各种利益当中，最重要的就是其国内产业的利益、用户和消费者的利益。欧盟法律虽然没有明文规定出口商或其他国家的利益不在欧盟“公共利益”的范畴，但实际上，出口商或出口国的利益是基本不予考虑的，因为，反倾销法的宗旨就是保护国内产业，而没有义务保护出口国和出口商的利益。反倾销法虽然打着保护公平竞争的旗帜，但也只是为国内产业提供保护。为了使欧盟调查当局能够从整体上对各方利益进行分析和裁定，法律规定，欧盟调查当局有义务让各利害关系方都得到陈述的机会。换言之，如果因为欧盟调查当局的原因，用户或消费者协会的意见没有得到反映，那么，即使在裁定中认为征税符合“公共利益”，这样的裁定也是无效的。
2．确定征税是否符合欧盟“公共利益”，并不意味着将各利害关系方的利益一碗水端平。欧盟法律明确规定，在各种利益之间应优先考虑消除损害性倾销造成的贸易扭曲的必要性，以及恢复有效竞争的必要性。换言之，在各利害关系方之间，国内产业的利益优先，这是因为反倾销法的宗旨就是保护国内产业。因此，对于其他利害关系方来说，虽然“公共利益”条款是其能够用来维护自身利益的有效法律武器，却不能过高地估计“公共利益”条款的作用。在欧盟反倾销实践中，裁定结果认为根据欧盟公共利益不应采取反倾销措施的情况仅占少数，在大多数情况下，欧盟整体利益与申诉方的利益是一致的。
3．欧盟“公共利益”条款中最重要的实体条件是为调查当局援引其条款作出不征税的豁免裁决提供法律依据。欧盟法律规定，即使裁定存在倾销和损害，但只要根据现有材料能够得出明确的结论－－采取措施不符合欧盟整体利益，调查当局可以不采取反倾销措施。显然这是对世贸组织《反倾销协议》第9条第1款规定的具体化，也是欧盟“公共利益”条款最重要的实体部分。根据这个规定，欧盟任何反倾销案，无论倾销和损害是否成立，只要有明确的结论证明征税不符合欧盟“公共利益”，都有可能对被诉方网开一面。当然，要拿出充分的证据证明征税不符合欧盟“公共利益”难度较高，但是，毕竟法律上提供了这种可能。例如在两次棉坯布案、发刷案和甘氨酸等案中，虽然因为欧盟委员会与理事会的尖锐对立导致没有作出书面终裁，但毕竟达到了不征税的目的。如果没有“公共利益”条款这样的法律明文规定，无税结案是很难想象的。
五、欧盟“公共利益”的程序分析
欧盟反倾销法对“公共利益”条款的程序的规定，远远超过对实体的规定，可以大致分为以下3个方面：
1．各利害关系方在程序上的基本权利
根据欧盟反倾销法第21条第2款，为了能够提供一个完整的依据，使调查当局在裁定采取措施是否符合共同体利益时能够考虑所有意见和材料，申诉方、进口商、代表进口商的协会、代表用户和消费者的组织，可以在反倾销立案通知规定的时限内向欧盟委员会登记并提供材料。这些材料或其概要应按规定让其他方能够了解并给予答辩。这可以说是在实施“公共利益”条款中，各利害关系方在程序上的基本权利，对这些基本权利的法律保障是为了使调查当局在裁定时能够通过得到各方的意见而掌握全面情况，避免偏听偏信或失之偏颇。为此，欧盟在其反倾销法第21条第1款中作了专门的相反规定，如果因各方没有得到这些权利以致调查当局无法全面地得到各方的意见，那么，就不能以“公共利益”为依据作出任何裁定。
2．各利害关系方在程序上的具体权利
欧盟很早就在反倾销法中引入了“公共利益”条款，但是，由于没有保障各利害关系方在程序上的基本权利，尤其是没有对陈诉权利、听证权利、阅卷权利和抗辩权利等的具体规定，各利害关系方，尤其是用户和消费者协会往往只能通过成员国政府间接表达其意见，而无法直接向欧盟委员会作出陈述或抗辩。这种权利在1989年欧洲消费者协会诉欧盟委员会一案中，甚至遭到了欧洲最高法院的否认。从而造成了在实施“公共利益”条款的实践中，使本来就比较松散的欧盟在各种利益的平衡中出现不少失控的状况。因此，尽管真正以公共利益为依据裁定不征税的案件不多，但是，经过长期的努力，欧洲用户和消费者协会在保障实施“公共利益”条款方面得到了更多的程序性权利，如：
登记参加调查的权利；
向欧盟委员会提交材料的权利；
阅卷的权利；
听证的权利；
对初裁的抗辩权利和对其他利害关系方的抗辩提出答辩；
获得终裁前的披露权利；
有权利使其意见被考虑并且告知成员国政府。
3．明确规定了欧盟委员会的义务及咨询委员会的作用
根据欧盟反倾销法第21条第5款，欧盟委员会应该对有效提交的材料进行审查，对具有代表性的内容、分析结果以及欧盟委员会自己的意见，应该转呈给咨询委员会。在咨询委员会上发表的各种意见综合平衡，应该吸收进欧盟委员会根据第9条提出的任何建议草案中。显然，根据欧盟修订后的反倾销法的规定，欧盟委员会对于利害关系方中用户和消费者协会的意见将不再是走过场，而是必须给予考虑，并且将审查的意见报送由成员国代表组成的反倾销咨询委员会审查，也就是说，法律规定了欧盟委员会对用户和消费者意见的审查以及是否采纳将受到成员国政府的法定监督。这应该说是增加了欧盟委员会裁定的难度。如果在成员国中有坚决反对征税的，那么，欧盟委员会将必须做出很大的努力来克服法定程序上的困难。当然，欧盟修订后的反倾销法也对用户和消费者意见在证据有效性方面提出了法律上的要求。