美国在反倾销措施中对中国产品的歧视

1980～1989年

　　研究美国对中国产品的贸易歧视不能只局限于经济领域，而应以更开阔的视角加以研究。本文首先从美国反倾销法律演变及美国国内政治的角度提出反倾销工具被频繁使用的一般原因，然后再转入对中国所谓特殊性（非市场经济地位）的讨论。

　　1．美国反倾销法律的制定和修订为申诉方提起反倾销申诉创造了宽松环境

　　从美国反倾销立法的演进过程可以发现，美国通过数十年来对反倾销法的制定和修订，使美国国内申诉方利用反倾销工具保护自身权益的法律环境越来越宽松。

　　早在1916年，美国就对反倾销作出了原则规定；1921年，美国颁布了新的反倾销法，该法是美国现代反倾销法的基础；《1974年贸易法》对《1921年反倾销法》作了一些修订；1979年美国国会通过的《1979年贸易协定法》取代了《1921年反倾销法》；美国现行的贸易立法是《1988年综合贸易和竞争法》，其第1316～1330节即是关于反倾销的规定。

　　在美国上述有关反倾销的立法中。《1974年贸易法》是引发反倾销案增多的基本原因，因为该法对《1921年贸易法》的几项重大修订创造了容易证明外国厂商倾销或补贴以及国内申诉方得到救济的宽松环境。《1974年贸易法》作出的修订有：（1）调查外国厂商成本的职责由财政部移至商务部。由于美国商务部与其国内企业的密切联系，在进行倾销调查时，商务部可能会有意无意地同情本国的申诉方；（2）改变了判定损害的标准。《1921年贸易法》规定，判定外国产品对国内产业造成损害的标准是，外国产品应是造成本国产业受到损害的主要原因，《1974年贸易法》改为外国产品对国内产业造成实质损害。作出这一改动主要有两个原因：①《1921年贸易法》在这点规定上缺乏客观、统一的标准，因为有关各方对“主要原因”一词的解释可能歧义很大，②使美国国内法与关贸总协定1967年制定的《反倾销守则》保持一致。从美国对《1974年贸易法》的实际应用来看，美国对“实质损害”采用了宽松的解释。外国产品在美售价低于其国内售价或外国产品接受了补贴，其结果必然对美国产业造成损害；（3）规定了反倾销机构作出决定的期限。不过，尽管《1974年贸易法》作了多项对美国国内申诉方有利的改动，但实际上，美国厂商利用该法的情形并不算很多。造成这一情况的原因可能是美国厂商认为采用免责条款（该法第201节）比采用反倾销条款更为容易。

　　1979年，美国国会通过了《1979年贸易协定法》。该法吸收了《1921年反倾销法》及以后历次修订中的基本规定，并纳入了关贸总协定1979年制定的《反倾销守则》。此后，反倾销案骤然增多，免责条款案件则大幅减少。1984年10月30日，对《关税和贸易法》对《1979年贸易协定法》作了进一步修订，对扩大申诉方资格、判定损害威胁标准、资料核实等内容作了更为具体的规定。现行的美国反倾销法－－1988年8月23日美国国会通过的《1988年综合贸易和竞争法》在吸收1984年《关税和贸易法》的基础上增加了反规避措施等内容，从而强化了对反倾销法的运用。20世纪80年代开始增多的反倾销案可以印证多年来美国相关法律的制定和修订的确为国内申诉方进行反倾销诉讼创造了宽松环境。

　　从上述对美国反倾销法律演变的简单描述中可以看出，随着历史的推进，美国厂商享有的反倾销申诉和获得救济的法律环境越来越宽松。但仅凭这一点并不能得出反倾销已成为美国实行贸易保护主义工具的结论，因为事实上，关贸总协定以及世贸组织也是允许采用反倾销措施对抗不公平贸易做法的，而且美国有关反倾销的法律规定并未超出关贸总协定的《反倾销守则》以及世贸组织《反倾销协议》的相关规定。其实，美国利用反倾销工具实行贸易保护主义主要体现在美国对反倾销法律的执行上。

　　2．经济民族主义对美国贸易经济政策的影响

　　中国的崛起对美国政治人物及普通民众产生的心理影响是复杂的。一方面，美国极大地受惠于中国的经济发展，并且乐见中国的平稳发展：另一方面，美国对来自经济迅速发展国家的所谓经济威胁心存不安。在后一因素的作用下。经济民族主义有所抬头，最新例证是，美国国会以国家安全和能源安全为由，阻挠中国海洋石油公司并购美国尤尼科石油公司，尽管尤尼科对美国的石油供应量不到美国总体消费的1%。

　　美国经济民族主义及其相应的贸易限制措施并非始于今日，事实上美国战后对日本的贸易限制与如今中美之间的贸易纠纷有很多相似之处：（1）美国与日本及中国的贸易纠纷骤增均发生在日本及中国经济迅速攀升之际。从1957年时任美国总统的艾森豪威尔与日本签订《纺织品和服装自动出口限制协议》之日起直至90年代中期，美日之间贸易争端不断，而这一期间正是日本经济持续发展的时期。此后，日本经济持续低迷，美日之间的贸易纠纷相应减少。假设这一经验可以参照的话，可以预计中国在和平崛起的过程中与美国的贸易纠纷将会维持较长的时间；（2）美国与日、中之间的贸易争端部门非常相似。除上文提及的美国对日本纺织品和服装的出口限制之外，美国还于1968年与日本签订了《钢铁产品出口限制协议》。在东京回合期间（1974～1979年），美国为将本国牛肉和其他农产品打入日本市场，与日方多次谈判。而这些产品也正是中美之间的贸易争端所在。美国与日本及中国之间贸易争端产品的相同性不是偶然的，反映了美国这些产品生产部门政治游说力量的强大。

　　但中国与美国之间政治制度的差异可能会在政策制定过程中产生影响。美国视日本为盟友，双方订有安保条约，这就使得经济与政治之间的不良互动受到钳制。而美国与中国之间则未建立政治机制来保证经济纠纷局限在特定的领域内。

　　从高调报道的案件中，显然可以发现经济民族主义的影响痕迹。但是，在具体的反倾销案件中，经济民族主义在多大程度上影响了案件的裁定是无法确知的。不过，从逻辑上看，中国作为美国头号反倾销对象应该有经济民族主义因素的影响。

　　3．非市场经济问题

　　按照美国反倾销法规定，中国被认定为非市场经济国家。入世议定书将此点纳入第15条，规定中国入世后的15年内，即2016年12月11日之前，世贸组织成员可以采用第三国（替代国）的价格确定中国产品是否存在倾销或倾销幅度。

　　今年来，中国的学者们就非市场经济地位问题展开了热烈的讨论。一种观点认为，非市场经济条款只用在反倾销程序之中^①，而反倾销涉及的产品金额不到出口总额的0.5%，因此对非市场经济问题无需多虑。单从数据看，非市场经济似乎无关宏旨。但从更高的层次看，争取世贸组织成员承认我国的市场经济地位，事实上是要求贸易伙伴承认我国的平等竞争地位以及20多年来市场改革的成果。

　　还有一种观点认为，非市场经济地位的重要性被放大了。中国与韩国每亿美元出口遭受的反倾销调查额相差无几，因此是否具有市场经济地位其实对反倾销并不构成决定性影响。但是，从更详细的数据看（见表1），这个结论是站不住脚的。中国在反倾销中受到的歧视是毋庸置疑的，而能够解释这一点惟一可信的理由便是，中国在反倾销程序中被美国认定为非市场经济国家，因为在其他方面，中国或者中国产品并无特别之处。

　　既然这一问题重要，那么如何要求美国承认中国的市场经济地位呢? 《1930年美国关税法》（后于1979年修改）第4章列举了市场经济国家的6项标准：货币可兑换性、工资水平由职工与管理层通过谈判确定、设立合资企业或外资企业的自由程度、政府对生产方式的控制程度、政府对资源分配及价格的控制程度以及行政当局认为合适的其他因素。从这些标准看，似乎美国对市场经济国家的认定基本以经济因素考量。但事实并非如此。2004年4月，美国前贸易代表佐立克在一次演讲中表示，美国应利用中国对市场经济国家地位的兴趣要求中国在劳工、货币、补贴及其他问题上让步。由此可以看出，美国事实上是想利用市场经济地位这一筹码，在与中国的谈判中获取更多利益。美国的实际做法也表现出对政治因素的考虑有时更多。比如，1993年和2000年，波兰及俄罗斯的市场经济国家地位分别得到了美国的承认。因此，可以这样认为，美国是否承认中国的市场经济地位基本上是个政治决定，而这一决定在很大程度上受美国国内政治氛围的影响。目前，中国已是美国贸易逆差的最大来源国，美国政府及国会对人民币汇率的抱怨不断。在这种情形下，美国不太可能承认中国的市场经济地位，即使中国经济学家认为，中国的总体市场经济化指数已达到了69%，超过了60%的临界水平。

　　由于缺少数据以及计量工具的局限性，无法从数量上精确讨论美国贸易歧视政策对美国、中国乃至世界福利水平产生的影响。但是，可以依照经济学原理以及历史经验，框架性地分析美国对中国实施贸易歧视可能造成的福利后果。

　　1．对美国福利水平的影响

　　从理论上讲，自由贸易条件下，某一特定产品的生产在成本最低的经济体完成，然后各经济体之间相互交换，这样全球的经济福利达到最大化。美国对中国实施限制性贸易歧视政策后，对美国而言，将会以下列方式对美国福利造成下降的后果。

　　（1）以种类衡量，中国出口至美国的产品，90%以上美国已不生产。因此，美国对中国产品实施贸易歧视势必产生贸易转移的后果，造成资源错误配置。取代中国产品向美国出口的经济体是美国贸易政策的受益者，但是由于其生产成本比中国高，美国消费者将被迫支付更高的价格，导致美国的福利水平下降。进一步来说，由于中国出口产品的最大消费群体是中低收入阶层，收入越低，福利下降越大。

　　（2）中国出口到美国的产品中也有一小部分由企业购买，作为中间产品用于生产。美国的贸易歧视政策使得中间产品的价格上升，从而削弱了美国产品的竞争力。为降低成本，美国企业不得不外迁，因此导致了美国的福利水平进一步下降。1991年，美国在对笔记本电脑所使用的平板显示器征收反倾销税之后，由于成本提高，美国生产者不得不将笔记本电脑的生产从加利福尼亚州和德克萨斯州转移至日本、加拿大、爱尔兰和新加坡。

　　（3）美国对中国产品的数量限制可能会降低竞争程度，供应商将会利用市场势力抬高价格，造成整体福利水平的下降。

　　2．对中国福利水平的影响

　　美国贸易歧视政策对中国福利水平产生的影响是复杂的，设想如下情形逐一分析：（1）在美国实施贸易限制措施后，假设原来出口至美国的产品转销其他国家并保持出口价格水平不变或下降，则中国福利水平没有变化或下降。如果出口产品转为内销，造成国内价格下跌，则消费者剩余上升，生产者剩余下降；而净福利水平的变化难以测算；（2）假设其他因素不变，美国对中国产品的限制性措施造成了美国国内供应减少，价格上升，中国出口至美国产品的价格也随之上升，贸易条件改善带来福利水平提高。（3）考虑为缓和与美国的贸易摩擦，中国对部分出口产品征税的情形。在这种情况下，中国福利水平的变化是，企业出口收入减少，政府税收增加，净福利水平的变化难以衡量。

　　注释：

　　①其实，按照第15条规定，非市场经济条款也适用于反补贴程序。自1984年以来，美国已经将非市场经济条款从反补贴程序中删除，不对来自非市场经济国家的产品进行补贴调查。但2004年1月，美国众议员英格利斯和戴维斯提出修正法案，允许美国商务部对来自非市场经济国家的补贴案进行调查