世贸组织反倾销制度下反规避措施的评析及我国反规避立法的完善

    反规避作为维护国际贸易竞争秩序的一项制度，是反倾销法的必然内容。但两者的发展状况却存在很大差异。自1947年关贸总协定签署时第一次将反倾销制度纳入规范至今，经过几个回合的谈判，反倾销制度日益完善。特别是在1994年乌拉圭回合坚持公平竞争原则，在全球经济一体化的背景之下，各成员经过妥协，达成了新的反倾销协议，该协议是迄今为止最为完善的国际反倾销法典。但是，反规避条款最终仍未被纳入该协议中，这反映了各缔约方在反规避问题上仍存在着重大分歧。　

　　一、世贸组织制度下反规避措施的有关规定及其评价　

　　20世纪80年代以后，跨国贸易极为普遍，进口国无法以反倾销协议来防止以零配件进口的规避行为，出口国却认为反倾销不当限制了国际贸易，于是，当时关贸总协定乌拉圭回合谈判拟订了《邓克尔草案》（以下简称草案），其中的反倾销部分首次纳入了反规避条款。该条款规定，规避行为通常包括如下情形：（1）以国家转换的方式规避反倾销措施。即当甲国企业受到乙国反倾销制裁时，甲国企业通过与其相关且位于丙国的、其拥有控制利益的公司继续向乙国倾销、且严重破坏了乙国反倾销税的救济效果的行为。（2）在第三国装配的规避行为。即在甲国的企业被乙国征收反倾销税后，甲国企业借由与其相关位于丙国的公司将原生产于甲国的零配件加以组装，继续向乙国倾销的行为。（3）在进口国装配的规避行为。即在甲国的企业已被乙国课征反倾销税，甲国企业将零配件运到乙国进行装配，此时，乙国进口零配件占在乙国装配成品零部件总价值的70%以上、且装配期间所增加的价值，低于成品成本的25%的装配行为。《邓克尔草案》所规范的规避类型，在范围上介乎于美国与欧盟的反规避措施之间，体现了欧美反规避条款的主要精神。如果这一条款被接受，世贸组织成员方就能够在不违反协定义务的前提下制定反规避条款。而且如果发生在出口方境内以装配方式进行倾销的情形，只要零配件是来自原本已被征收反倾销税的国家，则进口方反倾销主管机关无须进行零配件是否倾销、是否造成损害的调查，可直接对该零配件征收反倾销税。对凭借第三国组装的倾销行为，该草案规定反倾销税具有溯及力，即反倾销调查可以追溯至最初暂停通关之日的前150天。　

　　尽管草案中的大部分条款为缔约方所接受，但在反规避问题上缔约方之间仍未达成协议。草案主要遭到日本、韩国、新加坡等国反对，认为该草案只是美国反规避措施的翻版。美国和欧盟却认为，该草案内容不够全面、措施也不严厉，与其规定如此软弱无力的反规避条款，倒不如无此协议对其更为有利，于是，该条款被最后删除。仅在部长的《决定与宣言》中作了一个“反规避决定”，规定“考虑到在该领域尽快地适用统一规则的愿望，决定将此问题交由该协议决定成立的反倾销委员会解决。”这一决定充分表明，世贸组织将反规避措施问题设成了一个悬案，在反倾销委员会达成新的协议之前，在符合世贸组织基础原则的前提下，该问题仍由各国立法自主规定。乌拉圭回合未就反规避问题达成协议的结果，基本符合发展中成员的利益，满足了以日本、韩国、新加坡为代表的具有较小本国市场国家的需求。但是，《邓克尔草案》也促成了关贸总协定各缔约方就反规避问题进行讨论，并为今后再行讨论且最终达成一个各方都能接受的反规避规则留下了契机。截止目前，只有美国和欧盟制定了反规避条款。　

　　因此，从某种程度上而言，世贸组织的这一决定，一方面为各国制定反规避条款预留了广泛的空间;另一方面，又几乎为欧盟、美国反规避条款的实施，甚至滥用提供了法律依据。反倾销制度发展的过程表明，以零配件进口及组装行为为主要特征的规避行为，实质是一种贸易方式的变化，这一变化的惟一理由在于规避反倾销税，从而破坏了反倾销税应用的矫正效果，因而反规避措施主要是针对零配件在进口国或在第三国的组装行为。然而，自20世纪60年代以来，跨国公司进一步迅猛发展，成为国际经济生活中的重要角色。跨国公司的盛行，使得许多产品的生产分布于不同国家，这种分工协作、共同完成的分工作业方式极为普遍，制定严格的反规避条款，不恰当地限制这种贸易方式不仅对国内市场较小、从而依赖外国市场发展的国家通过正常生产方式获得的利益造成了损害，同时也必然影响到国际自由贸易的制度化进程。此外，反倾销制度本是一国用以保障本国产业发展的一种手段。然而，对本土产业的真正认定，事实上已日益困难。对于由多国零配件组成的产品而言，反规避条款可能有助于反倾销制度的实施，但如果要求本身生产条件及经济发展不具有竞争力的国家，制定或接受严格的反规避条款，其结果只能导致本国的外资进入及先进技术的引进受到影响，反规避条款的实施，对其并无利益可言。综上所述，反规避条款的立法本意是为了保证本国同类产业获得公平竞争的机会，但是，如果执行不当，则可能会对外国企业造成歧视，反过来危害公平、自由的贸易秩序，成为助长国际社会贸易保证主义的利器。基于以上理由，本文认为，对于规避反倾销制度的行为，必须有所约束，否则，允许规避空间存在的法律其效力将令人怀疑，而这一法律所要保障的利益和其预期目标的实现也将成为空谈。因此，有关反规避制度的内容及实施力度与效果，仍是一个充满争论而又前景无限的话题。　

　　二、我国反规避立法现状及其完善　

　　自1994年《中华人民共和国对外贸易法》生效以来，我国已初步建成了反倾销法律制度，并于1997年制定了《反倾销与反补贴条例》，以进一步规范倾销行为。但是，《反倾销与反补贴条例》内容非常简单，反倾销立法尚处于探索阶段，而反倾销制度下的反规避立法则更为简单。入世后，为了和世贸组织《反倾销协议》的原则相协调，2001年11月我国制定了新的《反倾销条例》（以下简称《条例》），并已于2002年1月1日起生效。较之于此前1997年的《反倾销与反补贴条例》而言，《条例》在倾销、损害的认定、同类产品的界定等方面作出了很大改进。但《条例》有关反规避措施的规定却极为简单，仅有一个条文对其予以规定，和1997年的《反倾销和反补贴条例》的规定基本相同，《条例》第55条规定：“外经贸部、国家经贸委可以采取适当措施，防止规避反倾销行为的发生。”这一规定既未界定规避行为，又未规定可以对规避行为采取的措施，似乎赋予反倾销调查机构广泛的自由裁量权，但其内容缺乏可操作性，实践中往往容易耽误时机，对外商把我国作为组装基地的规避反倾销的行为无法有效规制，也不符合世贸组织的透明度原则。而欧、美等国又频繁对我国提起反倾销、反规避诉讼，被诉规避的中国企业只能处于被动地位。
　
　　2002年12月13日，原国家经贸委颁布了《反倾销产业损害调查与裁决规定》以及同时发布的《反补贴产业损害调查与裁决规定》中细化了规避与反规避问题，明确了规避反倾销和反补贴措施的行为。尽管《反倾销产业损害调整与裁决规定》以及同时发布的《反补贴产业损害调查与裁决规定》规定了不同形式的规避反倾销税和规避反补贴的行为外，还规定了国家经贸委在确定规避行为时应考虑的各种因素，但是上述两部委部门规章对于规避行为的规定并不全面，例如在确定规避行为的成立、规避行为对国内产业造成损害时，上述两部委没有明确具体采取的反规避措施，仅是原则性地规定国家经贸委可以采取适当措施，防止规避反倾销、反补贴措施的行为。即便如此，在商务部取代了以前国家经贸委和外经贸部的职能后，《反倾销产业损害调查与裁决规定》以及同时发布的《反补贴产业损害调查与裁决规定》分别被2003年11月17日商务部发布的《反倾销产业损害调查规定》以及同时发布的《反补贴产业损害调查规定》所取代，而在后两项新的规定中，并未涉及任何反规避的措辞，这样就会造成如果存在外国产品规避我国反倾销或反补贴措施的行为时，商务部却不能依据法律法规进行规置的尴尬境地，从而有可能使得规避行为进一步猖獗，这势必会损害我国国内相关产业的平等竞争地位。　

　　与此相对应，我国产品却频频遭受国外的反规避调查。早在2002年5月8日，欧盟委员会正式宣布对我国草柑膦立案进行反规避调查，凡是从马来西亚进口到欧盟，但原产于中国的草甘膦均被认定为涉案产品。欧盟向欧盟进口商、马来西亚出口商和中国出口企业发出问卷调查。我国草甘膦曾先后在欧盟被进行过多起反倾销和反吸收调查，目前中国出口到欧盟的草甘膦的反吸收税为48%。近期以来，欧盟钢缆产业联络委员会向欧盟委员会投诉，指控中国出口欧盟的钢缆存在经摩洛哥转运欧盟的规避行为。2004年2月18日，欧盟委员会在《欧盟官方公报》上发布第275/2004号法令，决定对中国出口欧盟的钢缆进行反规避调查。由此可见，研究反规避立法以维护我国企业的合法竞争地位、完善我国反规避立法制度极为必要。我国建立自己的反规避法律体系迫在眉睫。　

　　在制定反规避立法时，应注意以下几个问题：　

　　1.反规避规则应当公正、合理　

　　一个国家反倾销法中的反规避条款适用于逃避本国反倾销税的投资行为，其制定是为了保证本国产业获得公平竞争的机会。但如果适用不当，这类条款也可能对外国企业造成歧视，以保障贸易的自由与公平为名而行歧视、破坏公平贸易之实。这也正是国际社会对反规避条款争议较多的一个主要原因。我国的反规避立法应切实保障正常的国际贸易秩序，打击各种规避行为。　
　　2.借鉴欧、美立法经验，构建全面完整的反规避制度

　　迄今为止，仅有美国与欧盟制定了反规避条款，而且其内容比较完善。我国在借鉴欧、美立法经验、构建自己的反规避制度时，应侧重于以下方面：（1）对规避行为进行明确的界定。应在规避条款中规定：规避是指外国出口商在其产品已经被中国当局征收反倾销税后，采取各种方法以使其以后出口的产品逃避征收反倾销税的行为。（2）规定规避行为的种类。对规避行为的种类可采取列举和概括式综合规定的方法。已经失效的《反倾销产业损害调查与裁决规定》及《反补贴产业损害调查与裁决规定》对规避行为的界定实际是根据国际贸易领域实践，并借鉴了美国《1998年综合贸易与竞争法》及欧盟有关实践做法，因此，新的反规避制度对规避行为的界定也应包括4种主要形式，即第三国组装或加工、产品细微改变、在中国组装成品、发展后期产品。在具体列举各种规避行为之后，可同时规定一个总括条款，规定凡是规避我国反倾销、反补贴措施的行为都构成反规避行为，从而有效规制新的贸易和投资方式下新出现的规避行为。　

　　3.健全反规避措施的程序　

　　（1）明确反规避措施的实施时间。即以反倾销程序实施前的一段确定时期内发生的规避行为为反规避措施的适用对象，并以规避行为的价值额的一定比例作为规避行为确定的并行适用条件。　

　　（2）明确对规避行为可采取的具体措施。商务部一经确定存在规避行为，即可发布对该规避行为征收反倾销税或反补贴税的决定，该决定效力所及商品的范围，仅限于商务部认定的对国内产业造成损害的产品范围。